שטרום נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב ואח'

פסק דין

עתירה מנהלית כנגד החלטת המשיב 1 מיום 6.3.2011 (להלן: "ההחלטה"), שדחתה בקשת העותרת ליתן לה רשות להגיש ערר למועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: "המועצה הארצית") על החלטת הועדה המחוזית לתו"ב בתל-אביב (להלן: "הועדה המחוזית") מיום 3.1.2011 שאישרה את תוכנית מתאר מקומית בב/815 "מסחר ומשרדים – מתחם ששת הימים" (להלן: "התוכנית") (להלן:"החלטת האישור"). לפי החלטת האישור, דחתה הועדה המחוזית את התנגדות העותרת והאדריכל מטעמה, ואישרה את התוכנית.

הרקע העובדתי:

המשיבים 4-5 (להלן: "היזמים") ביקשו להקים בניין בן 39 קומות למטרת מסחר משרדים ואולמות תצוגה של רכבים (להלן – "הבניין"), בשטח שבבעלותם הממוקם בפינת הרחובות מבצע קדש, ששת הימים וברוך הירש, באיזור התעשייה הצפוני בעיר בני-ברק. הם הגישו לאישור רשויות התכנון את תוכנית המתאר המפורטת בב/815, שנועדה לאחד שני מגרשים, לשנות ייעוד באחד משני המגרשים, מאזור תעשייה לאזור מסחר ומשרדים, ולהגדיל את זכויות הבנייה לצורך הקמת הבניין. לפי התוכנית מבוקש להקים במקום בניין בן 32 קומות מעל 5 קומות מסד, ובתוספת 2 קומות טכניות ו– 3 קומות מרתף, וכן אפשרות ל– 2 קומות ביניים חלקיות במסגרת 2 הקומות התחתונות, סה"כ 39 קומות. התבקשה הגדלת שטח עבור מרכז עסקים לשטח של 32,059 מ"ר עבור שימושים עיקריים (המורכבים מ: 21,441 מ"ר למשרדים, 6,412 מ"ר למסחר, 3,206 מ"ר לאולמות תצוגה לרכב ו- 1,000 מ"ר לצרכי ציבור (עמ' 8 לתוכנית, נספח ח' לתגובת היזמים). כן התבקשה הגדלת שטחי שירות עיליים ל- 44,250 מ"ר ו– 23,193 מ"ר לשטחי שירות תת-קרקעיים.

הועדה המקומית לתו"ב בני ברק החליטה ביום 8.11.2010 להמליץ לתת תוקף לתוכנית הנ"ל. העותרת, בעלת מגרש הנמצא ממול הבניין, הגישה התנגדות לאישור התוכנית (להלן: "ההתנגדות"). הועדה המחוזית דחתה את התנגדות העותרת ואישרה את התוכנית בהחלטתה מיום 3.1.2011.

העותרת הגישה ליו"ר הועדה המחוזית בקשת רשות להגיש ערר על החלטת האישור למועצה הארצית, מכוח סע' 110 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה" או "החוק"). יו"ר הועדה המחוזית דחה את בקשת העותרת ביום 6.3.2011.

יו"ר הועדה המחוזית קבע בהחלטתו, כי אין ליתן לעותרת רשות להגיש ערר למועצה הארצית מאחר שלאור הפסיקה רשות ערר למועצה הארצית תינתן במשורה ורק בעניין בעל חשיבות ציבורית או עקרונית, או בעניין שנתון במחלוקת ציבורית קשה. לדעת יו"ר הועדה לא נמצאה חשיבות כזו ולא מתקיימת מחלוקת ציבורית בעניין שבנדון. בקשת העותרת למעשה מהווה חזרה על האמור בהתנגדותה, שנדחתה ע"י הועדה המחוזית לאחר שנתנה דעתה לכל הטענות שהועלו בה.

טענות הצדדים

ב"כ העותרת אכן מסכים כי ביהמ"ש לא אמור להיכנס לשיקולים התכנוניים של הועדה בדחיית ההתנגדות, אלא רק לבחון את הקריטריונים שקבעה הפסיקה למתן רשות ערר למועצה הארצית. לדעתו התיק דנן נכנס בגדר הקריטריונים, שכן נושאו הוא בעל חשיבות עקרונית, דהיינו, התעלמות ברורה של הועדה מהחוק, שהוא במקרה זה תקנה 9(ו) לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתוכניות ובהיתרים), התשנ"ב–1992 (להלן: "התקנות"). על פי התקנה מבנה המשמש ברובו לחנייה, כל אותם שטחי החניה ייחשבו כשטחים עיקריים. לדעת ב"כ העותרת, במקרה שלנו רוב המבנה משמש לחניה. למעשה זה הנימוק העיקרי עליו תלה את יהבו. עוד טען ב"כ העותרת כי בתוכנית שאושרה יש חריגה קיצונית מהיחס המקובל בין שטחי שירות לשטחים עיקריים, ומהיחס המקובל בין גודל המגרש לאחוזי הבנייה. זכויות הבנייה מגיעות לאחוזים גבוהים ביותר מהשטח נטו, ללא השטח הציבורי. היזמים הודו עפ"י הנטען כי בכוונתם בעתיד להסב חלק משטחי ה"חניות" לשטחי מסחר, כך שחוסר הפרופורציה בין שטחי השירות לשטחים העיקריים יגדל עוד יותר בעתיד בניגוד מוחלט להוראות החוק. עוד הוסיף כי מבחינת הצדק החלוקתי נוצר מצב שרק העשירים, אשר מסוגלים להקים מגדלי משרדים גדולים, ישאבו אליהם את כל אחוזי הבנייה שבאזור על חשבון כל יתר בעלי השטחים.

כמו כן ציין שיו"ר הועדה המחוזית שאמור לאשר רשות ערעור על ההחלטה של עצמו, הוא נוגע בדבר בהחלטתו זו.

הוא התייחס גם לטענות המשיבים והבהיר כי עצם העובדה שהעותרת יכלה להגיש גם עתירה מנהלית על מנת לתקוף את החלטת הועדה שדחתה את התנגדות העותרת לגופה, לא פוסלת את האפשרות של העותרת לתקוף את החלטת יו"ר הועדה מושא הערעור דנן, שסירב ליתן לעותרת רשות ערר למועצה הארצית.

המשיבים 1-2 טענו כי יש להתמקד אך ורק בשאלה האם יש ליתן לעותרת רשות להגיש ערר למועצה הארצית. הדבר אפשרי רק כאשר הסוגיה בעלת השלכה רחבה או שהעניין נתון במחלוקת ציבורית קשה, ומצב כזה אינו מתקיים בעניינינו. כך למשל טענת העותרת כי הועדה המחוזית שגתה בחישוב השטחים, איננו נושא שהמועצה הארצית אמורה לדון בו. למעשה העתירה מתייחסת להחלטת הועדה המחוזית שדחתה את התנגדות העותרת ואישרה את התוכנית לגופה. היה על העותרת להגיש עתירה מנהלית עוד בינואר 2011 כנגד החלטת האישור, למשל בעילה של חוסר סבירות או בשל פגם מהותי בשל פעולת הועדה בניגוד לדין. הכרעה בעילה שכזו הייתה נתונה לסמכותו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים מאחר שאין בה כל שיקול דעת תכנוני. הטענה של פעולה בניגוד לדין לא עלתה כלל בפני יו"ר הועדה המחוזית, והסוגייה של היחס בין שטחי שירות לשטחים עיקריים כבר עלתה בתוכניות רבות, אך לא ניתנה עליה רשות ערר למועצה הארצית.

ב"כ המשיב 3 חזר על חלק מטענות המשיבים 1-2 והוסיף, כי כל האיזור בטווח של 500-1,000 מ' עובר פיתוח במגמה להפוך את האיזור למתחם העסקים של העיר בני ברק, ויש מגדלי משרדים גדולים נוספים באותו איזור. לפי הפסיקה התערבות ביהמ"ש לעניינים מנהליים מצומצמת ביותר, ואין ביהמ"ש אמור לבוא בנעלי הועדה המחוזית ולשקול במקומה שיקולים תכנוניים. משכך, אין על ביהמ"ש להתערב בהחלטת יו"ר הועדה שלא ליתן רשות ערר למועצה הארצית. העותרת בחישוביה את יחס השטחים לוקחת בחשבון את שטחי החנייה התת-קרקעיים בתור שטח עיקרי, וזאת למרות ששטחי החנייה התת-קרקעיים לפי התב"ע לעולם לא יומרו לשטחים עיקריים. הועדה המחוזית קבעה כי כשתתחיל לפעול הרכבת הקלה ויהיה פתרון תחבורתי מתאים ייפסק השימוש לחנייה בקומות החניה העילית והיא תהפוך לשטח עיקרי, זאת בשל אינטרס הרשויות להקטין את תקן החנייה. הועדה המחוזית מאשרת 700% ואף למעלה מזה, כשטחים עיקריים, אך בתקן חנייה מופחת. אם העותרת תגיש בקשה דומה ביחס לשטח מגרש גדול כמו המגרש דנן, כ– 8 דונם, ועל מגרש שנמצא על צירים ראשיים כמו זה, הועדה תאפשר גם לה אחוזי בנייה גבוהים, אפילו %500 ו– 600%, אלא שהדבר יהיה עם תקן חנייה מופחת כאמור לעיל.

היזמים הוסיפו כי הסעד המבוקש בעתירה כבר איננו רלוונטי, מאחר שהתוכנית כבר קיבלה תוקף והיתר הבנייה נמצא בשלבים סופיים. עוד טענו כי המועצה הארצית כבר דנה בתוכנית כאשר הייתה צריכה לאשר אותה מבחינת הרכבת הקלה שמתוכננת ואף העירה מספר הערות בעניינים אחרים שאינם קשורים לרכבת הקלה, וההערות יושמו בהחלטת הועדה. העותרת לא הגישה בקשה לעיכוב ביצוע של אישור התוכנית ולכן המשיבים זכאים לפי הדין לבנות בהתאם לתוכנית שאושרה. העותרת לא הוכיחה נזקים עתידיים שייגרמו לה כתוצאה מאישור התוכנית ולא הגישה חוות דעת מומחה להוכחת טענות אלו. אין שחר לטענה כי היזמים בונים על שטח ציבורי, כפי שעולה מהנסחים. היזמים לא מעוניינים בהמרת החניות העיליות לשטחים עיקריים, אלא כפו זאת עליהם בשל שיקולים של צורכי חנייה עתידיים כשתעבור בסביבה הרכבת הקלה. עצירת התוכנית שאושרה תגרום להם נזק בשל הסכומים הגבוהים שהושקעו כבר, והיזמים חתמו על הסכם מכר עם חברת מגדל, עוד לפני אישור התוכנית, שהותנה באישור התוכנית ע"י הועדה. העובדות שהעותרת הציגה מופרכות לחלוטין. כך למשל, שטח המגרש הוא 7.8 דונם ולא 6.5 דונם, ושטחי השירות הם 67,000 מ"ר ולא 78,000 מ"ר. זכויות הבנייה הקודמות היו ברוב השטח 350% בתוספת אחוזי בנייה גבוהים לחניות ולא 160%. האיזור איננו איזור תעשייה ישן, אלא איזור מתפתח והעירייה מעודדת יזמים כמו המשיבים 4-5, לפתחו.

דיון

אומר מיד כי אינני מקבלת את הטענה כי היה על העותרת להגיש עתירה מנהלית כנגד החלטת הועדה המחוזית לגופה במקום העתירה דנן. זכותה על פי דין של העותרת לתקוף את החלטת הועדה המחוזית שאישרה את התוכנית בדרכים שונות. הברירה בידה לנקוט בהליך של עתירה מנהלית כנגד החלטת האישור, ולחילופין לבחור באפיק של הגשת בקשת רשות לערור על החלטה הועדה המחוזית לפני המועצה הארצית. שיקול הדעת באיזו מהאפשרויות לבחור הוא שלה בלבד. אי לכך לא נפל פגם בעצם הגשת ההליך דנן.

סוגיית ניגוד העניינים לכאורה בתפקידו של ראש הועדה המחוזית, כמי שדן במתן רשות ערעור על ועדה שהוא עומד בראשה, אינה טעם מהותי, אם לא מצביעים על התנהגות או התבטאות המלמדים על היותו נגוע בדעה קדומה.

סוגיה דומה נדונה בפסיקה בבג"צ 701/81 מלאך ואח' נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים ואח', פ"ד לו(3)(1), ושם קבע כב' השופט בייסקי:

"אם היה אותו אדם בעל לב פתוח ונתון לשכנוע מנימוקי ההתנגדות (his mind was open) כדי לסטות מדעתו הקדומה, או שמא עמדתו היא נחרצת ומנוי וגמור עמו לדבוק בה ולאשר את האקט בכל הנסיבות, ויהיו נימוקי ההתנגדות אשר יהיו (closed mind). במקרה הראשון אין פסול, כאשר אותו בעל דעה ישמע גם את ההתנגדויות, והדבר אינו נוגד את הוראות החוק ואת רוחו וגם לא את הצדק בטבעי מבחינת חשש למשוא-פנים".

לגוף העניין - הסוגיה הממשית העומדת לדיון היא אי מתן רשות ערעור למועצה הארצית. אכן אין מחלוקת בין הצדדים כי ההלכה בנדון היא זו הקבועה בעע"ם 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה מחוזית לתכנון ובניה, פ"ד נז(2) 882 (להלן: "הלכת עין כרם"), ופסיקה נוספת שהתגבשה בסוגיה. השאלה היא עד כמה נסיבות המקרה נכנסות לגדר הקריטריונים שהותוו בפסיקה.